【编者按】“十五五”规划纲要明确提出“推动城市内涵式发展”“推动城市发展方式转变”“高质量推进城市更新，开展城市体检”，这表明党对城市工作的规律性认识上升到新的高度，为走出一条中国特色城市现代化新路提供了科学指引。
城市进入内涵式发展阶段，无论是速度的换挡，还是质量的提升，都对发展方式和动力变革提出了新的要求。当前，如何准确把握我国城市发展所处的历史方位，如何深刻理解并践行好城市更新中高质量发展与高水平安全的有机统一，上海如何以文化软实力为人民城市提供硬支撑？本报约请三位学者研讨交流。
■主持人：于 颖 本报记者
■嘉 宾：江山舞 杭州国际城市学研究中心主任，浙江省城市治理研究中心执行主任
刘士林 上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家
邓智团 上海社会科学院研究员
主持人：“十五五”规划纲要提出“推动城市内涵式发展”“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，标志着我国城镇化进入了新的发展阶段，走上了一条中国特色城市现代化新路子。新征程上，如何准确把握我国城市发展所处历史方位及基本价值导向？
刘士林：我国城市发展所处的历史方位可以概括为“两个转向”，即“从快速增长期转向稳定发展期”和“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，也可称之为处在“换挡”和“转型”相叠加的关键时期。直面当下城镇化“规模和速度同步下降”的现实，加快研究和制定有效应对外部环境变化和内部问题挑战的政策和战略，构建更有弹性和韧性的体制机制，是我国城镇化摆正位置、明确方向、勇毅前行、行稳致远的关键。
经过改革开放以来的不断探索，坚持“以人民为中心”的基本价值导向，我国探索走出了一条中国特色城市发展道路。一方面，这是一根红线，它始于“为中国人民谋幸福”的初心，串联起“人民城市人民建，人民城市为人民”的总体思路和“以人为本的新型城镇化”的战略路径，指向“现代化人民城市建设”的发展目标，使框架不断拉大、经济规模快速扩张的城市获得了“灵魂”。另一方面，它是一面镜子，深刻反映了社会主义与资本主义在城市理念、模式和发展道路上的本质区别。有限的资源是世界城市面临的共同困惑和挑战。“以人民为中心”的基本价值导向，是中国给出的答案。
江山舞：关键要读懂两个主题词：一是转型，二是回归。
从历史方位来看，我国城市发展已从规模扩张期全面进入内涵提升期，彰显治理效能成为城市高质量发展的核心竞争力。“十五五”规划纲要强调，“科学有序推进农业转移人口市民化”和“高质量推进城市更新”，这意味着，城市发展与治理的重心已由外延式建新城转向内涵式优存量，由注重土地等物理空间拓展转向注重生活品质的人本主义。城市资产价值从“物理空间价值”转向“生态人文与治理效能价值”。城市竞争的核心不再是“谁建得快”，而是“谁能发展新质生产力、谁能创造高品质生活”。
转变城市发展方式，必须依托科技赋能、精细治理、绿色低碳，突出以人为本、生态韧性和多元共治共享，坚持走内涵式发展的新路子。城市从来不单是建筑、道路、管网堆砌的物理空间，而是承载烟火日常、凝聚情感归属的共同家园。“十五五”规划擘画的现代化人民城市，最终目标就是满足人民群众对美好生活的向往。未来城市治理的核心，要从政府单向管理转向政企社民共建共治共享，无论是破解交通拥堵、环境污染、千城一面等“城市病”，还是筑牢城市基础设施生命线安全工程，都要把人的感受、诉求、安全摆在第一位，把宏大的城市发展蓝图落实为更完善的公共服务体系，回归到百姓身边可感可及的微观幸福里。
邓智团：我国城市发展已全面迈入以存量提质、内涵提升为核心特征的新阶段。
辨明历史方位，要深刻把握城市发展“两个转向”的阶段之变，明确现代化人民城市目标方向。常住人口城镇化率跃升至67.9%的规模奇迹背后，“重物轻人”“大拆大建”的粗放模式已难以为继。中央城市工作会议指出的“两个转向”，揭示了发展动力的深层转换：从土地财政驱动转向全要素生产率驱动，遵循城市品质聚人才、人才集聚兴产业、产业发展强城市的“城兴人、人兴业、业兴城”新逻辑。特别是，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标，要求推动城市从追求单一经济增速转向多维品质与系统韧性的协同提升，为城市高质量发展、内涵式发展提供了清晰的路径指引。
明确价值导向，以践行人民城市理念为根本遵循，深入落实“五个转变”的关键原则。新阶段城市工作，把以人民为中心的发展思想贯彻城市规划建设管理全过程，要求一切工作基点牢牢锚定于人民对美好生活的向往。同时，明确理念落地的关键原则，即“五个转变、五个更加注重”：转变发展理念，更加注重以人为本，推动城市功能从服务生产优先转向服务生活优先；转变发展方式，更加注重集约高效，向存量空间要效益、向精细管理要品质；转变发展动力，更加注重特色发展，以科技创新与文化赋能锻造核心竞争力；转变工作重心，更加注重治理投入；转变工作方法，更加注重统筹协调。
主持人：建设现代化人民城市，要以推进城市更新为重要抓手，“大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线”。可见，城市更新不仅是“发展工程”，更是“安全工程”。如何在高质量推进城市更新的过程中，统筹兼顾高质量发展和高水平安全？
江山舞：城市是开放复杂的巨系统，发展与安全是一体两翼，不可偏废，共同构成以城市更新推进城市内涵式发展的核心命题。安全是发展的前提，推进城市更新必须先把风险想在前、隐患查在前，聚焦建筑安全、设施老化、民生保障、发展适配等关键要素精准施策，严格落实“无体检、不更新”的刚性原则。在此基础上，加快推进城市基础设施生命线安全工程建设，扎实开展老旧管网改造、危旧房整治，强化高层建筑火灾防控与应急救援能力，筑牢城市安全的第一道防线。
高水平的城市安全，要通过“韧性设计”实现发展与安全双赢，既体现在日常运行的平稳有序，更体现在面对突发灾害时的韧性抵御和快速恢复。这就要求在城市更新中，推动优地优用与空间复合利用、海绵城市与景观融合、建筑功能混合与疏散优化，合理提高重点城市、灾害易发地区关键基础设施的设防标准，大力推进城市平急两用公共设施建设，构建全周期、全场景的城市安全保障体系。
要推进城市全域数字化转型，统筹传统安全与非传统安全，推动城市治理向智慧化、精细化迈进；借助人工智能深化安全治理，全面提升风险感知、预警预判、指挥决策能力，将安全能力转化为城市发展活力；通过物联感知设备实时监测城市建筑、设施、管网及人口热力数据，让安全可感知、可预警，又能为设施更新维护提供精准数据支撑，真正实现城市治理效能与安全保障水平双提升。
邓智团：城市更新既是优化存量空间、转换增长动能的“发展工程”，也是补齐设施短板、防范运行风险的“安全工程”。以城市更新为重要抓手推进城市高质量发展，必须在多目标统筹中寻求动态平衡，推动高质量发展和高水平安全相互促进、良性循环。
发展是安全的有力保障。唯有通过高质量更新提升城市功能与产业活力，方能为安全建设提供坚实的物质基础。强化城市更新作为高质量发展的空间动力引擎，可倡导“织补式”“渐进式”微改造，通过土地混合利用与用途灵活转换，实现存量空间的价值重塑与效能跃升；针对老旧楼宇、传统商圈及低效产业园区实施智慧化、绿色化改造，助推城市经济转向创新驱动的内生增长模式；推动老旧小区改造、管网升级等有效投资拉动内需、畅通循环，并通过消费场景焕新释放居民潜力，实现“投资于物”与“投资于人”的有机统一。
安全是发展的必要前提。唯有夯实高水平安全的底线工程，城市更新方能真正成为惠及千家万户的民生工程。
两方面的工作要在制度、规划与实施中实现动态平衡与协同推进。加快出台城市更新专项规划与地方性法规，将安全标准作为刚性约束嵌入更新审批与验收各环节。以“城市体检”引领精准施策，将安全风险底数作为划定更新单元、确定优先级的核心依据。创新资金与项目管理统筹模式，为兼具安全效益与社会效益的更新项目提供可持续金融支撑。
刘士林：在我国新型城镇化进程中，城市更新通常被看作是“下半场”的主要任务。城市是现代化的载体，我国统筹发展与安全的战略指导思想，在城市更新领域也打下了深深的烙印。
从理论上看，城市更新既包括基础设施等“硬件”方面的“物理性更新”，也包括社区治理、历史文化保护等“软件”方面的“人文性更新”。“安全工程”侧重于“物理性更新”，“发展工程”侧重于“人文性更新”，但两者不是割裂和对立的，而是存在着深刻的有机联系和重要的互补关系，需要统筹兼顾、协同推进。
从实践上看，“安全工程”是“韧性城市”的本质要求，后者以安全可靠为宗旨，是现代化人民城市建设的重要目标之一。与之有关的城市更新工作，主要包括现代化基础设施建设、老旧管线改造升级、抗灾防灾体系建设等，目标是让人民群众获得更多的“安全感”。“发展工程”则对应于“品质提升”，这是现代化人民城市建设的重要内涵之一，也是高品质生活城市的重要支撑。与之有关的城市更新工作，主要涉及人居环境改善、生活设施改造、公共服务功能升级等，目标是建设以“幸福感”为核心的人民群众高品质生活的空间。
“安全”和“发展”是城市更新的两翼，在安全基础上的发展，才是真正的、全面的发展。但也要看到两者之间存在的矛盾关系，特别是在城市财政资金有限的情况下，应坚持因地制宜、量入为出的原则，把“安全工程”置于更加重要和突出的地位。
主持人：现代化人民城市应当是物质文明和精神文明相协调的城市。高质量城市化包括对城市文明和精神的培育塑造。聚焦习近平文化思想最佳实践地和人民城市最佳实践地建设，上海如何进一步“以文润城”，以文化服务城市建设全局，以文化软实力为人民城市提供硬支撑？
邓智团：“以文润城”，润的是城市的精神底色与品格底蕴，聚的是人民的向心力与归属感。要让文化深度嵌入城市发展的每一寸肌理，把文化软实力转化为支撑城市功能提升的硬支撑，从而把上海建设成为物质繁荣的现代化国际大都市与精神丰盈、文明厚重的人民之城。
一是深耕品牌标识，以文化符号提升城市全球辨识度。从英国城市文化杂志《Time Out》中位列全球城市排名第二、亚洲第一，到上海博物馆古埃及文明大展拉动综合消费超350亿元，上海文化软实力的强大IP引擎效应得到有力彰显。上海要继续坚持守正创新，传承弘扬红色文化、江南文化、海派文化，加快打造具有世界影响力的文化标识体系。同时，进一步推动“文化+科技”深度融合，推动文化传播从“产品出海”向“标准与模式出海”跨越，让“上海符号”在全球文化版图中更具辨识度与影响力。
二是优化供给网络，以文化惠民彰显人民城市温度。文化建设的最终指向是人。面向“十五五”，上海可进一步做实做好公共文化惠民工程，结合城市更新与乡村振兴，推进公共空间文化“微更新”，将文化内容深度嵌入街区、社区、园区，让“十五分钟公共文化服务圈”更具品质、更富温情。
三是增强文化赋能，以文化资源培育城市发展新动能。文化赋能可以有效打通历史传承与未来创新、物理空间与精神体验、经济效益与社会效益之间的通道，让文化资源真正转化为城市发展新质生产力的重要组成部分。上海可以进一步以文塑旅、以旅彰文，深化文商旅体展融合，加快培育文化新业态、新场景、新消费；推动城市更新与历史文脉活化联动，将文化基因植入产业升级与空间重塑全过程；以数字技术赋能文化资源转化，让文化要素深度融入新质生产力链条。
刘士林：“上海2035”城市规划提出建设令人向往的“人文之城”。在此框架下，上海历史文化传承保护亮点频出。2025年中央城市工作会议明确把“着力建设崇德向善的文明城市”作为城市工作的重点任务。这一城市文化战略重点的变化，为上海文化和精神文明建设提出了新的目标要求。
一是深入研究人文城市与文明城市的内在关系，推动两者实现有序衔接与协调发展。简言之，人文城市以传承保护历史文化为首要任务，文明城市以加强城市文化软实力建设和提高市民文明素质为主要目标，后者可看作是前者在新形势下的“升级版”，符合让城市历史文化“活起来”，以文化赋能经济社会发展的内在需要。
二是系统梳理上海在历史文化保护和精神文明建设的成功经验，为下一步开展文明城市建设创造有利条件。上海在延续城市历史文脉上有很多成功的案例，如“建筑可阅读”及“一江一河”工业遗产保护等。同时，聚焦打造习近平文化思想最佳实践地，以实施“党的诞生地”红色文化传承弘扬工程、文化惠民工程等为代表，上海也打造了一批有影响力的公共文化载体。对这些家底进行梳理和整合，可以为文明城市建设提供有力支撑。
三是开展文明城市的战略定位和发展目标研究，推动上海成为全国文明城市建设的排头兵。其重点包括：加强文明城市的理论研究，进一步明确建设的目标定位；推动与文明城市有关的政策研究和体制机制改革，探索打造政府规划、市场主导和社会参与的精神文明建设新格局；实施一批文明城市重大工程，聚焦丰富人民精神世界、增强人民精神力量，为现代化人民城市提供强劲精神动能。
江山舞：文化不是城市工作的附加题，而是城市发展的必修课。以文润城，核心是以人为本，关键是融入日常，根本是赓续文脉。进一步以新时代的城市文化精神来塑造城市品格、构筑发展动能，才能更好发挥上海对长三角城市群的龙头带动作用。
一是激活“金角银边”文化场景，让居民在文化触手可及中体验幸福感。文化不能高居殿堂，要像水一样浸润在市民的日常生活中。“十五五”规划纲要指出，要提升公共文化服务水平，促进优质文化资源直达基层。应当进一步打破传统文化的边界，挖掘城市“灰空间”，植入城市书房、社区文化驿站、微型博物馆等新型公共文化空间，把高品质的文化服务精准嵌入群众的居住地和工作地。
二是依托城市更新赓续历史文脉，让居民在文化价值共创中找到成就感。城市的历史文脉是不可再生的宝贵财富，也是文化自信的基石。上海拥有大量极具风貌的老建筑和工业遗存，应鼓励居民成为社区文化策展人、弄堂故事讲述者、非遗传承志愿者，让精细化微更新的老建筑、老街区在文化传承中焕发新生，让居民不仅成为文化的获益者，更成为文化的创造者，让城市资源优势转化为文化发展优势。
三是营造文化生态培育发展动能，让居民在文化产业升级中具有获得感。实现可持续的文化润城，实现文化创造性转化与创新性发展，需要营造多元主体共建共享的文化生态体系。在人工智能时代，以技术活化文脉、以数字赋能体验、以场景引导迭代，推进“文化+科技”跨界协同，让文化真正成为驱动产业升级、提升城市能级的强劲引擎和价值源泉。
原标题：《学术圆桌 | “换挡”“转型”期，城市如何提升内涵式发展》
栏目主编：杨逸淇
本文作者：文汇报 于颖
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